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퍼실리테이팅 역량과 정책지원

사용자 경험에서 정책 경험으로

정보대학원에서 사용자경험(UX)과 경영정보시스템(MIS)을 공부하며, 서비스의 품질이 내용만큼이나 전달과 경험의 설계에 의해 결정된다는 점을 확인하였다. 사용자는 정보가 이해하기 쉬운 구조인지(사용성), 원하는 일을 걸림돌 없이 해결할 수 있는지(유용성), 과정에서 불안이 줄고 신뢰가 생기는지(감성)에 따라 서비스를 다르게 평가한다.

언론·디지털 콘텐츠·UX 실무와 국회 입법보좌를 거쳐 지방의회 정책지원관으로 일하면서, 이 관점은 정책에 그대로 적용되었다. 주민은 정책을 법령 문구로 체감하지 않는다. 안내문, 민원 응대, 참여 절차, 심의 과정의 소통, 집행 이후의 피드백을 통해 정책을 하나의 서비스로 경험한다. 같은 정책이라도 문제를 정의하는 방식, 전달하는 언어, 절차의 명확성에 따라 주민의 수용성과 집행 결과가 달라지는 장면을 반복해서 보았다.

여기서 이 연구의 문제의식이 생겼다 — 정책은 결정 이후에 완성되는 것이 아니라, 주민이 접하는 접점과 절차, 환류 구조를 통해 비로소 체감 가능한 공공서비스가 된다.

정책지원관의 자리에서 본 것

정책지원관의 일은 조례 제·개정 검토, 예산·결산 심사 지원, 행정사무감사 자료 분석, 민원·청원의 의제화, 의원 발언 준비 등이다. 이 일들은 모두 의원·집행부·주민 사이의 경계에서 일어난다. 이 자리에서 관심은 개별 서비스의 설계보다 다음의 제도적 과정으로 옮겨갔다.

• 주민의 요구와 현장정보가 어떻게 의제로 번역되는가
• 상충하는 이해관계와 지식은 어디에서 조정되는가
• 참여와 숙의의 결과가 조례·예산·행정사무감사로 이어지는가
• 집행 이후의 결과가 다시 제도수정으로 환류되는가
• 이 과정에서 의원과 정책지원관은 각각 어떤 역할을 하는가

이 질문들은 하나의 연구 프로그램으로 묶인다 — 지역 거버넌스에서 누가 연결하고 조정하는가. 학위논문은 이 질문을 지방의회라는 공식 대표기관에서 다루고, 지역활성화 소연구는 로컬 커뮤니티라는 비공식 영역에서 다룬다(Ⅹ장 · 소논문 포트폴리오).

참여는 있지만 환류가 없다

한국의 지방의회는 지역소멸, 인구구조 변화, 기후위기, 디지털 전환처럼 원인과 해법이 얽힌 문제에 대응해야 한다. 주민 간담회, 공청회, 민원 청취 등 참여 절차는 존재하지만, 그 결과가 의제 설정 → 조례 발의 → 예산 심의 → 집행 점검으로 체계적으로 이어지는 구조는 충분히 제도화되어 있지 않다.

거버넌스를 '사회적 조정'으로 보는 관점(이명석, 2002)과 한국 거버넌스 논의(김의영, 2014)에 비추어 보면, 지방의회의 과제는 의견을 모으는 데서 멈추지 않고 주민참여를 정책학습과 제도개선으로 연결하는 과정 설계 역량을 갖추는 것이다.

왜 지방의회인가

지방의회는 집행기관이 아닌 주민대표기관이다. 다음 특성 때문에 지방의회는 적응적 거버넌스의 구조적 조건을 잘 갖춘 기관이지만, 그 잠재력은 제도적으로 충분히 실현되지 않고 있다.

이러한 특성은 가능성일 뿐 작동을 보장하지 않는다. 본 연구는 "지방의회는 적응적인가"가 아니라 "무엇이 있을 때 감지·학습·제도수정이 실제로 일어나는가"를 묻는다.

왜 정책지원인가

「지방자치법」 전부개정(2022.1.13 시행)으로 지방의회에 정책지원 전문인력(정책지원관)이 도입되었다. 정책지원 전문인력은 의원의 의정활동을 지원하기 위해 의원 정수의 2분의 1 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 두며, 지방공무원으로 보한다(「지방자치법」 제41조). 정책지원관은 의결권이 없지만, 의원·집행부·주민 사이의 정보와 요구가 모두 지나가는 구조적 위치에 있다. 지방의회의 잠재력이 실제 작동으로 바뀌려면 이 경계를 잇는 매개자가 필요하며, 정책지원관은 그 촉매(catalyst)가 될 수 있는 위치에 있다.

여기에 생성형 AI가 정책지원 업무에 들어오면서, 자료 분석·문제 정의·대안 검토의 방식이 빠르게 바뀌고 있다. AI가 정책지원의 연결 기능을 강화하는지, 아니면 검증과 책임의 문제를 만드는지는 지금 확인해야 할 질문이다.

거시–매개–미시의 연결

본 연구의 이론 구조는 세 층으로 이루어진다.

측정 가능한 역량으로 정리되면, 이는 진단 · 교육 · 훈련 도구로 쓰일 수 있다.

이론별 역할

여러 이론을 쓰는 연구는 산만하다는 비판을 받기 쉽다. 그래서 각 이론이 연구에서 맡는 기능을 먼저 밝힌다. 여러 이론을 하나의 거대 이론으로 합치지 않고, 의정 과정을 서로 다른 각도에서 보는 분석 관점으로 사용한다.

이 관점들이 수렴하는 지점이 퍼실리테이팅 역량이다. 즉 퍼실리테이팅 역량은 (a) 어댑티브 거버넌스가 요청하는 학습·환류 기능을, (b) 경계에 선 행위자가, (c) 다중 이해관계자의 상호작용 안에서, (d) 참여의 마찰을 줄이는 방향으로, (e) 설계 도구를 활용해 수행하는 지방의원의 과정 역량이며, 의회의 역량은 이 개인 역량이 모여 구성된다(Ⅲ 개념의 수준과 측정의 수준).

어댑티브 거버넌스의 계보

어댑티브 거버넌스는 Holling(1978)의 적응관리(adaptive management)에서 출발해, 공유자원 거버넌스 논의(Dietz, Ostrom & Stern, 2003)와 사회–생태 시스템 연구(Folke et al., 2005)를 거쳐 발전하였다. 이후 연구들은 이 분야가 적응관리, 회복력(resilience), 다중심 거버넌스(polycentric governance), 협력적 거버넌스라는 네 전통 위에서 형성되었음을 정리하였다(Chaffin et al., 2014; Karpouzoglou et al., 2016).

본 연구는 이 중 다중심 거버넌스와 협력적 거버넌스 계열을 주된 앵커로 삼고, 다층 학습 이론(Pahl-Wostl, 2009)을 학습 환류의 설명 도구로 활용한다. Heifetz(1994)의 '기술적 문제와 적응적 도전' 구분은 어댑티브 거버넌스의 표준 계보가 아닌 리더십 이론이므로, 지방의회 현장의 문제 유형을 설명하는 보조 렌즈로만 제한적으로 쓴다.

한편 어댑티브 거버넌스가 기존 권력관계를 바꾸는 데 한계가 있다는 비판(Eshuis & Gerrits, 2021)도 함께 검토한다. 본 연구는 대표성·책임성·공식 권한을 가진 지방의회를 대상으로 함으로써, 이 한계가 제도적 권한과 만날 때 어떻게 달라지는지를 볼 수 있다.

디자인은 이론이 아니라 연구기법이다

UX·서비스디자인과 행정학의 결합은 독자적 주장이 아니라, 2010년대 이후 공공행정학에서 축적된 디자인 기반 공공행정 연구 프로그램의 연장선에 있다. Bason(2014)은 공공정책에서 디자인 접근의 가능성을 체계적으로 소개했고, Mintrom과 Luetjens(2016)는 정책결정 과정에서 디자인 사고의 활용과 한계를 논의했으며, van Buuren 등(2020)은 이를 공공행정의 연구 프로그램으로 정리하였다. 특히 Madsen, Mikkelsen과 Moynihan(2022)은 행정부담·레드테이프·슬러지·마찰 개념을 하나의 틀로 통합하여, UX의 실무 개념을 행정학 이론 안에서 해석할 수 있는 길을 열었다.

본 연구에서 주민 정책 여정은 행정학의 개념 틀이고, 인간중심 설계 기법은 연구기법이다. 여정 관점은 시민–국가 상호작용의 경험 비용을 다루는 행정부담 연구에 근거하여 퍼실리테이팅 역량의 하위차원을 여정 단계로 구성하는 데 쓰이고(Ⅴ-04), 설계 기법은 그 단계별 접점에서 문항을 도출하는 데 쓰인다.

본 연구는 이 흐름 위에 서지만, 디자인학을 이론적 틀로 채택하지 않는다. 여정 지도·맥락 탐구·이해관계자 지도 같은 인간중심 설계 기법은 척도 문항을 현장 경험에서 도출하는 단계에서 도구적으로 활용한다. 연구의 결과물은 디자인 산출물이 아니라, 행정학의 표준 절차로 검증된 측정도구이다.

두 행위자 렌즈

두 렌즈는 경쟁하지 않고 보완한다. 경계확장자 렌즈는 정책지원이 평소 무엇을 쌓는지를, 정책기업가 렌즈는 그 축적이 언제 정책변화로 바뀌는지를 설명한다.

논문 제목(안)

학위논문은 지방의회 의정 과정을 주민 요구가 정책 의제로 바뀌고, 이해관계자 간 조정과 심의를 거쳐 제도개선으로 환류되는 과정으로 본다. 이 과정에서 지방의원이 수행하는 기능을 퍼실리테이팅 역량으로 개념화하고, 의원 개인 수준의 척도를 개발·타당화하는 것이 논문의 범위이다. 의회 수준의 진단은 타당화된 개인 척도를 합산하여 수행한다.

연구질문

Q1과 Q2는 척도개발 연구의 표준 절차(Hinkin, 1998; MacKenzie, Podsakoff & Podsakoff, 2011)에 따라 단계적으로 이어진다.

네 가지 잠정 하위차원

각 하위차원은 단일 이론에서 나온 것이 아니라, 의정 과정의 단계와 관련 이론을 교차하여 구성한 작업가설이다. 1단계 질적 연구에서 수정될 수 있다.

기존 연구와의 차이

국내에서도 지방의회 의정역량·의정평가 척도가 개발되어 왔다(김영수, 2007; 신원득 외, 2015; 최인정·김상봉, 2018). 본 연구와 기존 연구의 차이는 의정을 어느 쪽에서 보는가에 있다.

네 하위차원(의제 번역 → 갈등 조정 → 절차 설계 → 학습 환류)은 주민의 요구가 제기되어 제도개선으로 돌아오기까지의 여정 단계에 대응한다. 따라서 주민 정책 여정은 문항을 만드는 보조 도구가 아니라 구성개념의 뼈대이다. 이 관점은 디자인학 이론이 아니라, 시민이 국가와 만나는 과정에서 겪는 학습·심리·순응 비용을 다루는 행정부담 연구에 근거한다(Ⅳ-04).

동시에 퍼실리테이팅 역량이 기존의 퍼실리테이티브 리더십, 정치적 경계확장(Sørensen et al., 2020), 횡단적 리더십(Grøn & Jacobsen, 2025)과 실질적으로 구별되는지는 통계 이전에 이론적으로 먼저 판별한다(Ⅵ. 판정 게이트).

1단계 — 질적 연구: 개념화와 문항 생성

외부집단 면접은 주민 쪽에서 본 의정의 접점과 마찰을 확인하는 데 쓰며, 여정 지도 작성의 핵심 자료가 된다. 의원·정책지원관 면접이 '의회가 무엇을 하는가'를 보여준다면, 외부집단 면접은 '그것이 주민에게 어떻게 겪어지는가'를 보여준다. 주민 경험 지표는 2단계의 준거타당도 변수 후보로 검토한다.

면접에는 정책지원 업무에서의 생성형 AI 활용 경험을 포함하여, AI가 각 하위차원의 수행 방식에 미치는 영향을 탐색적으로 확인한다.

1단계는 예비심사에서 연구설계를 승인받고 연구윤리 심의(IRB) 승인을 받은 뒤 수행한다. 예비심사 이전에는 문헌과 공개 의정기록만으로 하위차원의 예비 근거를 마련한다.

2단계 — 양적 연구: 척도 타당화

학위논문 구성(안)과 선행 연구의 연결

소논문은 학위논문의 각 장을 미리 검증하는 역할을 한다. 소연구 A~D와 학위논문 연계 후보 ③~⑥의 구분은 Ⅹ장을 따른다.

등록 구조

석박사통합과정의 정규등록은 8학기이나, 수료에 필요한 학점을 6학기 내에 충족하면 2개 학기를 단축할 수 있다(국정전문대학원 학사운영 내규 제4조). 수료 후에는 연구등록을 4개 학기 연속 또는 학위논문 심사 신청 전 일괄로 납부하며, 수료 후 4개 학기 이내에 학위를 취득하면 잔여 연구등록 기간이 면제된다(같은 내규 제3조).

학위 취득 요건과 충족 시점

근거: 성균관대학교 국정전문대학원, 「2026학년도 2학기 행정학과 학사안내」(2026.8.28) — 석박사통합과정 수업연한 단축(조기수료, 10쪽), 논문제출자격시험·학위논문 청구심사 항목, 국정전문대학원 학사운영 내규 제3조(등록연한)·제4조(석박사통합과정 등록 및 학위), 학위논문 관련 내규 제22조(예비심사)·제23조(학위청구논문 심사 신청).

논문제출자격시험 전공과목(39학점)과 예비심사(45학점) 자격은 모두 2027-2 종료 시점에 충족된다(2027-1까지 36학점 + 2027-2 9학점). 따라서 2027-2에 논문작성계획서를 완성하고 2028-1 학기 초에 예비심사를 신청한다. 2028-1 예비심사는 일정 전체의 연결 고리이다 — 예비심사에서 논문지도교수가 배정되고, 조기수료는 6학기 초에 지도교수 확인을 받아 신청하므로, 2028-1 예심 → 2028-2 조기수료 신청 → 2029-1 연구등록 순서가 성립한다. 학위논문의 면접·설문 자료수집은 예비심사에서 설계를 승인받은 뒤 IRB 승인을 거쳐 시작한다.

예비심사 운영 방식

이 계획서가 예비심사 문서가 되는 방식

예비심사용 논문작성계획서의 각 장은 이 계획서의 해당 부분을 발전시켜 작성한다.

예비심사에서 가장 강하게 질문받을 부분은 "퍼실리테이팅 역량이 기존 리더십·경계확장 개념과 무엇이 다른가"와 "의회의 역량을 왜 의원 개인 역량에서 출발해 측정하는가"이다. 두 질문은 각각 G2의 판정 기준과 측정 방식(Ⅲ 개념의 수준과 측정의 수준)으로 사전에 답을 준비한다.

예비심사위원 구성(안)

본심사는 전임교원 5인(외부위원 2인까지 포함 가능)으로 구성되므로, 예비심사 이후 디지털정부·공공서비스 혁신과 측정 방법론 영역을 보강한다. 심사위원 명단은 지도교수 확정과 예비심사 이후 확정하여 게재한다.

가까운 소연구 (2026-2 ~ 2027-1)

각 연구의 설계 · 가설 · 일정 · 한계는 별도 페이지 「소논문 포트폴리오」(Papers · 2026.10)에 정리한다. B·C와 학위논문 본조사는 모두 정책지원관을 모집 대상에 포함하므로, 세 조사의 모집 시기가 같은 학기에 겹치지 않도록 한다.

학위논문 연계 후보 (2027-2 이후 판단)

연구윤리 적용 원칙

학위논문의 면접·설문은 예비심사 통과 후 IRB 승인을 받고 시작한다. 독립 소연구(A~D)의 사람 대상 자료수집은 파일럿을 포함하여 연구별로 IRB 심의 또는 심의면제 확인을 받은 뒤 시작한다(「생명윤리 및 안전에 관한 법률」 제15조, 같은 법 시행규칙 제13조). 문헌·공개자료만 사용하는 후보 ③④⑤는 IRB 대상이 아니다.

자문 구조

자문 구조는 예비심사·본심사 위원 구성(Ⅷ-04)의 기반이 된다. 최종 심사위원 구성은 연구 진행 상황과 지도교수님의 조언에 따라 확정한다.

연구윤리

현직 정책지원관으로서 연구대상에 대한 접근성이 높은 만큼, 내부자 편향과 윤리 문제에 유의한다.

• 학위논문의 면접·설문은 예비심사 통과 후 IRB 승인을 받고 시작한다
• 독립 소연구(A~D)의 사람 대상 자료수집은 연구별 IRB 심의 또는 심의면제 확인 후 시작한다
• 정책지원관 대상 조사는 연구 간 모집 시기를 학기 단위로 분리한다
• 직무상 비공개자료를 연구자료로 사용하지 않는다
• 연구참여 모집·동의 절차를 업무관계와 분리한다
• 기관·의원·담당자·사례를 비식별화한다
• 연구자의 관여와 이해관계를 성찰메모로 기록한다
• 공개자료·면접·문서자료를 삼각검증한다